Απόστολος Παπατόλιας: Τα όρια του κοινοβουλευτικού ελέγχου των παρακολουθήσεων

Το άρθρο 19 του Συντάγματος, προκειμένου να προδιαγράψει τις νομοθετικές εγγυήσεις για την άρση του απορρήτου των επικοινωνιών, κάνει χρήση του όρου «εθνική ασφάλεια» που αποτελεί αόριστη νομική έννοια, το περιεχόμενο της οποίας εξειδικεύεται με πράξεις του νομοθέτη, της διοίκησης ή του δικαστή. Η συνταγματική θεωρία της Μεταπολίτευσης (Μάνεσης 1978, Αλιβιζάτος 1987, Παυλόπουλος 1988) έχει επανειλημμένα επισημάνει τον κίνδυνο καταχρηστικής επίκλησης της έννοιας της «εθνικής ασφάλειας», ως λόγου άρσης του απορρήτου των επικοινωνιών, στο πλαίσιο μιας διασταλτικής ερμηνείας, ικανής να δικαιολογήσει πρακτικές αυθαίρετης περιστολής αυτού του συνταγματικού δικαιώματος. Η πρακτική των μυστικών υπηρεσιών» επιβεβαιώνει τις δυσοίωνες αυτές εκτιμήσεις, καθώς η υπέρμετρη προσφυγή στην έννοια αυτή σπανίως συνοδεύεται από την προσκόμιση πραγματολογικού υλικού στον εισαγγελικό λειτουργό που διατάσσει την άρση, με αποτέλεσμα στις σχετικές διατάξεις να μην καταγράφονται καν τα πραγματικά περιστατικά που στοιχειοθετούν τον κίνδυνο ή την απειλή για την «εθνική ασφάλεια».

Καθώς ο έλεγχος των παρακολουθήσεων εμφανίζεται εν τη γενέσει του ελλιπής και ακρωτηριασμένος, στοιχειοθετείται ένα ολοφάνερο «δικαιοκρατικό έλλειμμα» που καθιστά επιτακτική την αναζήτηση αξιόπιστων μορφών λογοδοσίας, με αναγωγή πλέον στις ίδιες τις θεμελιώδεις αρχές του Συντάγματος. Οι αρχές αυτές υπαγορεύουν, περαιτέρω, μια στάση αυτοσυγκράτησης των κρατικών και πολιτειακών οργάνων τόσο ως προς την επίκληση λόγων «εθνικής ασφάλειας» για την άρση του επικοινωνιακού απορρήτου όσο και για ενδεχόμενη προβολή τους με σκοπό την αποφυγή ή τον περιορισμό του ελέγχου. Τούτο, προκειμένου να εξισορροπούνται οι δικαιοκρατικές εγγυήσεις με την επιχειρησιακή αποτελεσματικότητα και να αποτρέπεται τη καταχρηστική προσφυγή των αρμόδιων αρχών σε περιοριστικά μέτρα.

Το ίδιο το Ευρωπαϊκό Δικαστήριο των Δικαιωμάτων του Ανθρώπου (ΕΔΔΑ) για την αποτροπή των καταχρηστικών άρσεων του απορρήτου, επισημαίνει ότι η έλλειψη δικαστικού ελέγχου δεν συνιστά «υπέρβαση του αναγκαίου αποδεκτού μέτρου, σε μια δημοκρατική κοινωνία», εάν υπάρχουν άλλα επαρκή θεσμικά αναχώματα, όπως οι αντισταθμιστικοί μηχανισμοί του κοινοβουλευτικού ελέγχου. Υπό μία κρίσιμη προϋπόθεση, ωστόσο: ότι ο έλεγχος του Κοινοβουλίου είναι «επαρκής» από τη σκοπιά της έκτασης των αρμοδιοτήτων, της αποτελεσματικότητας των ελεγκτικών μέσων και διαδικασιών, αλλά και των δημοκρατικών εγγυήσεων που διασφαλίζουν την αντιπροσωπευτική σύνθεση των ελεγκτικών οργάνων, μέσα από την ισορροπημένη συμμετοχή των μελών της αντιπολίτευσης.

Η πρόσφατη νομολογία του ΕΔΔΑ υποδεικνύει, επίσης, ότι ο κοινοβουλευτικός έλεγχος εκπληρώνει επαρκώς τον εγγυητικό του ρόλο, μόνο όταν λειτουργεί ως σύστημα ουσιαστικής λογοδοσίας της επιχειρησιακής διοίκησης και του αρμόδιου υπουργού ενώπιον του κοινοβουλίου και δεν αντιμετωπίζεται ως «χαλαρή υποχρέωση» για μια ακίνδυνη «γενικού τύπου» ενημέρωση. Η δε ερμηνεία των σχετικών διατάξεων του κοινοβουλευτικού δικαίου πρέπει να υπακούει σε αυτό το πιεστικό δικαιο-πολιτικό ζητούμενο, που απορρέει από τη συνταγματική αρχή του κράτους δικαίου, καθώς οι ανάγκες της επιχειρησιακής αποτελεσματικότητας δεν πρέπει να οδηγούν σε πλήρη «στεγανοποίηση του πεδίου» έναντι κάθε αποτελεσματικού ελέγχου άλλων οργάνων (Παπανικολάου 2022).

Σε τελική ανάλυση, ο κοινοβουλευτικός έλεγχος των μυστικών υπηρεσιών παραμένει όχι μόνο το έσχατο αλλά και το μοναδικό καταφύγιο για την προστασία των θιγόμενων δικαιωμάτων, καθώς η έλλειψη αιτιολογίας καθιστά ανέφικτο τον a posteriori δικαστικό έλεγχο της νομιμότητας των συντελεσμένων άρσεων του απορρήτου και αδύνατη την εκτίμηση της αναλογικότητάς τους.

Στη χώρα μας, ο ν. 2225/1994, ως εκτελεστικός της διάταξης του άρθρου 19 παρ. 1 Συντ., οργανώνοντας τις εγγυήσεις για την προστασία του απορρήτου, είχε επιφυλάξει έναν καθοριστικό ρόλο στο αντίβαρο του κοινοβουλευτικού ελέγχου, προβλέποντας ρητά την άμεση και σε «κάθε περίπτωση» ενημέρωση του Προέδρου της Βουλής και των αρχηγών των κομμάτων που εκπροσωπούνται στο Κοινοβούλιο για κάθε περίπτωση άρσης του απορρήτου. Στο σύστημα αυτό η Βουλή πρόβαλλε αρχικά ως ο μοναδικός «συνταγματικός φύλακας» του απορρήτου και στη συνέχεια, με την πρόβλεψη της ΑΔΑΕ στην αναθεώρηση του 2001, ως «ο βασικός θεσμικός εγγυητής του» (Βενιζέλος 2022).

1. Το “απόρρητο” των συνεδριάσεων

Το άρθρο 43Α ΚτΒ ορίζει ότι ο κοινοβουλευτικός έλεγχος για τα ζητήματα της Ε.Υ.Π. ανήκει στην Επιτροπή Θεσμών και Διαφάνειας, η οποία μπορεί να καλεί σε ακρόαση και τον Διοικητή της Ε.Υ.Π., παρουσία του αρμόδιου Υπουργού. Η ίδια διάταξη αναφέρει ρητά ότι «οι συζητήσεις για τη δραστηριότητα της Ε.Υ.Π. είναι απόρρητες και τα μέλη της δεσμεύονται να τηρούν το απόρρητο αυτό και μετά τη λήξη της θητείας τους», ενώ «η Επιτροπή μπορεί να δημοσιεύει τα πορίσματα του ελέγχου της, λαμβάνοντας πάντοτε υπόψη την, κατά τα ανωτέρω, υποχρέωση τήρησης του απορρήτου».

Η άποψη ότι το εν λόγω «απόρρητο» καταλαμβάνει αδιακρίτως κάθε υπόθεση που σχετίζεται με την Ε.Υ.Π., ακόμη και αυτές που αφορούν τυχόν παραβίαση συνταγματικών δικαιωμάτων από την συγκεκριμένη υπηρεσία, είναι απολύτως εσφαλμένη. Τούτο διότι ratio του απορρήτου των συνεδριάσεων δεν θα μπορούσε να είναι η δημιουργία συνθηκών αποσιώπησης της παραβίασης κατοχυρωμένων συνταγματικών δικαιωμάτων, που διώκεται ποινικά, αλλά η προστασία της «εθνικής ασφάλειας» ή της «δημόσιας τάξης» (όπως αυτή εκφράζεται ειδικότερα μέσω της «διακρίβωσης ιδιαίτερα σοβαρών εγκλημάτων»), των ίδιων δηλαδή «γενικών αγαθών», στα οποία εκ του Συντάγματος θεμελιώνονται οι λόγοι περιορισμού του απορρήτου των επικοινωνιών.

Αν δεν υφίσταται λόγος εθνικής ασφάλειας ή ιδιαίτερα σοβαρό έγκλημα που να επιτάσσει την άρση του απορρήτου, τότε και η παρακολούθηση είναι παράνομη κατά το Σύνταγμα και ελλείπει η δικαιολογητική βάση για το απόρρητο του άρθρου 43Α του ΚτΒ, με αποτέλεσμα αυτό να αίρεται, κατά τελολογική και λογική αναγκαιότητα.

Αντίθετη ερμηνευτική εκδοχή θα αποτελούσε καταστρατήγηση της τελολογίας του εν λόγω απορρήτου, καθώς θα δικαιολογούσε σκοπούς ξένους με εκείνους για τους οποίους θεσπίστηκε, ενώ θα περιόριζε ανεπίτρεπτα τη δυνατότητα άσκησης ουσιαστικού κοινοβουλευτικού ελέγχου επί των επίμαχων συνταγματικών παραβιάσεων. Η παρέκκλιση αυτή αποκτά ακόμη μεγαλύτερη σημασία αν αναλογιστούμε ότι ο κοινοβουλευτικός έλεγχος των μυστικών υπηρεσιών αποτελεί διεθνώς την πιο αξιόπιστη εγγύηση δημοκρατικού ελέγχου και αποτροπής των αυθαιρεσιών.

Η ερμηνεία που προκρίνουμε συνάδει, επίσης, πλήρως και με τη νομολογία του ΕΔΔΑ, για την οποία οι μυστικές παρακολουθήσεις για λόγους εθνικής ασφάλειας πρέπει να τεκμηριώνονται ως «αυστηρά αναγκαίες» αλλά και αναπότρεπτες στο πλαίσιο της δημοκρατικής κοινωνίας, προκειμένου να αποκτηθούν ζωτικές πληροφορίες εν όψει συγκεκριμένης επιχειρησιακής διερεύνησης. Σε κάθε άλλη περίπτωση, τα μέτρα λαμβάνονται καταχρηστικά από τις αρχές και δεν εμπίπτουν στο ειδικό προστατευτικό καθεστώς που ισχύει για τις πραγματικά «νόμιμες επισυνδέσεις».

Εν όψει των ανωτέρω, η Ε.Υ.Π. όφειλε να προσκομίσει τα απαραίτητα στοιχεία τεκμηρίωσης των επισυνδέσεων σε μια αρχική «απόρρητη» συνεδρίαση της Επιτροπής Θεσμών και Διαφάνειας και εφόσον στη συνεδρίαση αυτή διαπιστωνόταν, μετά από ενδελεχή έλεγχο, ότι διενεργούνταν παρακολουθήσεις προσώπων που δεν επιτάσσονταν από τους περιοριστικά αναφερόμενους στο 19 παρ. 1 Συντ. λόγους, τότε το απόρρητο έπρεπε να αρθεί και να επιτευχθούν συνθήκες πλήρους δημοσιότητας.

2. Το “απόρρητο” των πληροφοριών

Η επίκληση του «απόρρητου» χαρακτήρα των πληροφοριών από τα άμεσα εμπλεκόμενα αρμόδια πρόσωπα, στον βαθμό που δηλώνει την άρνησή τους να συνεργαστούν με τα κοινοβουλευτικά όργανα για την εκπλήρωση της ελεγκτικής αποστολής του Κοινοβουλίου στα πεπραγμένα της ΕΥΠ είναι αντίθετη και προς το Σύνταγμα και προς τον Κανονισμό της Βουλής. Στην πραγματικότητα, οδηγεί σε νομικό και λογικό absurdum καθώς, εάν όντως μπορούσε να αντιταχθεί τέτοιο απόρρητο στην Επιτροπή Θεσμών και Διαφάνειας, τότε δεν θα είχε κανένα νόημα η πρόβλεψη του κοινοβουλευτικού ελέγχου επί της ΕΥΠ μέσω της Επιτροπής αυτής.

Πώς, αλήθεια, θα εκπληρωνόταν ο σκοπός του ελέγχου, όταν η ίδια η ελεγχόμενη υπηρεσία ή όσοι εποπτεύουν τη λειτουργία της, μπορούσαν αδιακρίτως και κατά το δοκούν να επικαλούνται «απόρρητο» για να διαφύγουν από κάθε λογοδοσία; Άλλωστε, αν ο Κανονισμός ήθελε να προβλέψει μια τόσο σημαντική εξαίρεση από την υποχρέωση παροχής πληροφοριών στο αρμόδιο ελεγκτικό όργανο, θα την ενέτασσε ρητά στο ειδικό καθεστώς του άρθρου 43Α -με την προσθήκη έστω κάποιων υποτυπωδών εγγυήσεων- και δεν θα άφηνε παντελώς αρρύθμιστη τη δυνατότητα διοικητικών και μετακλητών υπαλλήλων για άρνηση συνεργασίας με τα όργανα της Εθνικής Αντιπροσωπείας.

Τα αρμόδια διοικητικά στελέχη της ΕΥΠ, καθώς και οι «μετακλητοί» υπάλληλοι της Προεδρίας της Κυβέρνησης που ασκούν εποπτεία στη λειτουργία της, μετά από μεταβίβαση της σχετικής αρμοδιότητας εκ μέρους του Πρωθυπουργού (Παλαμιώτης-Παπατόλιας 2022), έχουν, επομένως, την υποχρέωση να καταθέσουν στην Επιτροπή Θεσμών και Διαφάνειας της Βουλής, την αίτηση της Δημόσιας Αρχής που ζήτησε την άρση του απορρήτου, καθώς και τη διάταξη της εισαγγελέως, η οποία πρέπει να περιέχει τον σκοπό της επιβολής του μέτρου (άρθρο 5 παρ.1 Ν.2225/1994).

Η δε αποσπασμένη στην ΕΥΠ εισαγγελέας (άρθρο 5 παρ. 3 του ν. 3649/2008), θα πρέπει να εξηγήσει στην Επιτροπή σε ποιο βαθμό συνέτρεχαν οι ουσιαστικές προϋποθέσεις για την έκδοση της διάταξης περί άρσης και να παρουσιάσει έστω και συνοπτικά τους λόγους και τις σοβαρές ενδείξεις που θεμελιώνουν την «ουσιαστική νομιμότητα» της παρακολούθησης, πέραν της «τυπικής πληρότητας» των αναγκαίων υπηρεσιακών υπογραφών. Τούτο διότι η συμμετοχή Εισαγγελέα στη διαδικασία άρσης του απορρήτου δεν επιτελεί απλώς μια συμβολική ή νομιμοποιητική λειτουργία, αλλά εκπληρώνει τον σημαίνοντα εγγυητικό ρόλο, που του εμπιστεύεται το Σύνταγμα με την «επιφύλαξη νόμου» του άρθρου 19 παρ. 1 Συντ. για την οργάνωση των εγγυήσεων άρσης του απορρήτου.

Το ότι η εισαγγελική διάταξη άρσης για λόγους εθνικής ασφάλειας δεν περιλαμβάνει το όνομα του προσώπου ή την αιτιολογία της άρσης, δεν σημαίνει, εξάλλου, ότι και στη σχετική εισήγηση της υπηρεσίας προς τον εισαγγελικό λειτουργό παραλείπονται το όνομα ή η αιτιολογία του μέτρου, με την υποτυπώδη έστω εξειδίκευση των «λόγων εθνικής ασφάλειας». Η «απόρρητη» αυτή εισήγηση τίθεται υπόψη αφενός της ΑΔΑΕ για να ασκήσει τον εκ του Συντάγματος ελεγκτικό και εγγυητικό της ρόλο και αφετέρου των κοινοβουλευτικών οργάνων που ασκούν εκ παραλλήλου την ελεγκτική τους αποστολή, δεσμευόμενα αμφότερα για την τήρηση του απορρήτου σχετικά με τα στοιχεία που τίθενται υπόψη τους στο πλαίσιο του ελέγχου.

Έναντι της ΑΔΑΕ, που κατά τον οργανισμό της «εξετάζει τη νομιμότητα των εντολών άρσεως του απορρήτου» (άρθρο 10), δεν νοείται να αντιταχθεί το ανωτέρω «απόρρητο», καθώς ο Πρόεδρός της (άρθρο 5 του ν. 2225/1994, όπως ισχύει), υποχρεούται να ενημερώνει «σε κάθε περίπτωση για την άρση του απορρήτου» τον Πρόεδρο της Βουλής και τους αρχηγούς των κομμάτων, που εκπροσωπούνται στη Βουλή, καθώς και να κοινοποιεί τη σχετική διάταξη («όλο το κείμενο της διάταξης») στον Υπουργό Δικαιοσύνης. Από όλο το πλέγμα των διατάξεων, συνταγματικών και νομοθετικών, συνάγεται, επομένως, ο καταχρηστικός και παράνομος χαρακτήρας της επίκλησης «απορρήτου» στο πλαίσιο του κοινοβουλευτικού ελέγχου.

Τέλος, αν η άρνηση αποστολής απόρρητων στοιχείων στο δικαστήριο υποδηλώνει μια αδικαιολόγητη έλλειψη εμπιστοσύνης στον δικαστή, που δεν μπορεί να αντιμετωπίζεται «ως εν δυνάμει «εχθρός» του Κράτους, στον οποίο δεν πρέπει να αποκαλυφθούν κρατικά μυστικά» (Βλαχόπουλος 2021) το ίδιο ισχύει a fortiori και για τους αρμόδιους θεσμούς του Κοινοβουλίου, που διεθνώς αξιολογούνται ως τα πιο αξιόπιστα ελεγκτικά αντίβαρα στις αυθαιρεσίες των μυστικών υπηρεσιών. Η δυσπιστία στα κοινοβουλευτικά όργανα και εν τέλει η ματαίωση του ελεγκτικού αντίβαρου της Βουλής με την καταχρηστική επίκληση του «απορρήτου» των πληροφοριών που δικαιολογούν τις επισυνδέσεις περισσότερο συνάδει με τις ιδεολογικές προκείμενες ενός «αντικοινοβουλευτικού λαϊκισμού», υπό την ακραία «συντηρητική» εκδοχή του, παρά με τις εγγενείς δημοκρατικές εγγυήσεις του κοινοβουλευτικού μας συστήματος.

** Ο Απόστολος Παπατόλιας είναι διδάκτωρ Δημοσίου Δικαίου στο πανεπιστήμιο της Nanterre και σύμβουλος ΑΣΕΠ.

Ακολουθήστε το News247.gr στο Google News και μάθετε πρώτοι όλες τις ειδήσεις