Μια Αιωνιότητα και μια Μεταπολίτευση: Η Ασταθής Διαδρομή του Ελληνικού Κοινωνικού Κράτους

Θεμελιώδεις αρχές, όπως η αναδιανομή πόρων από τους ευπορότερους προς τους ασθενέστερους, η άμβλυνση των κοινωνικών ανισοτήτων με γνώμονα την κοινωνική δικαιοσύνη και η κάλυψη των κοινωνικών αναγκών παρέμειναν διαχρονικά ανεκπλήρωτες. Η διαμόρφωση ενός συστήματος κοινωνικής προστασίας με πολλαπλές παθογένειες και ελλείψεις οδήγησε σε αποτυχία κάλυψης αρκετών πληθυσμιακών ομάδων για πολλές δεκαετίες, ακόμα και σήμερα. Συχνά, μάλιστα, οι κοινωνικές ομάδες που έμεναν εκτός της ασπίδας του κοινωνικού κράτους ήταν εκείνες που είχαν μεγαλύτερη ανάγκη από την υποστήριξή του. Τα πολλαπλά κενά της κρατικής κοινωνικής πολιτικής υποκαταστάθηκαν από μορφές παραδοσιακής αλληλεγγύης με πιο εμβληματική αυτή του θεσμού της οικογένειας. Η ελληνική οικογένεια αποτέλεσε διαχρονικά ένα κοινωνικό σωσίβιο, το οποίο απορρόφησε πολλαπλούς κοινωνικούς κραδασμούς. Φιλανθρωπικές και εκκλησιαστικές δράσεις συμπλήρωναν αυτό το ιδιόμορφο φάσμα κοινωνικής φροντίδας με εμφανή στοιχεία ιεραρχικής αντίληψης και κοινωνικού ελέγχου.

Τα κοινωνικά δικαιώματα τοποθετήθηκαν ασθενικά και καθυστερημένα στην ιδιότητα του πολίτη, ενώ και τα ατομικά και πολιτικά δικαιώματα πέρασαν από σημαντικές τρικυμίες μέχρι να φτάσουν στη στεριά της αστικής δημοκρατικής ομαλότητας. Απόρροια της ισχνής επίδρασης των κοινωνικών δικαιωμάτων ήταν η διαμόρφωση ενός κατακερματισμένου συστήματος κοινωνικής ασφάλειας (social security system) με έντονες ανισότητες διαμέσου διαφορετικών επαγγελματικών ομάδων με διαφοροποιημένη πολιτική επιρροή και προνομιακή μεταχείριση. Τη μερίδα του λέοντος καταλάμβαναν οι δαπάνες για το σύστημα κοινωνικής ασφάλισης, ενώ το σύστημα κοινωνικής πρόνοιας παρέμεινε τόσο περιθωριοποιημένο πεδίο, όσο σχεδόν και οι αποδέκτες του.

Η αφετηρία της θεμελίωσης κρατικών θεσμών κοινωνικής πολιτικής στη χώρα μας συναντάται στον ελληνικό μεσοπόλεμο μέσα από ένα εγχείρημα αστικού εκσυγχρονισμού, περιορισμού των κομμουνιστικών ιδεών και διαχείρισης δυσθεώρητων κοινωνικών προβλημάτων, όπως το προσφυγικό. Προηγουμένως η αποσπασματική ίδρυση σωματείων αλληλοβοήθειας, όπως για παράδειγμα των ναυτικών, παρατηρείται από τον 19ο αιώνα όπου όμως διέπονται από περιορισμένο βεληνεκές. Επιφανέστερη κοινωνική μεταρρύθμιση στον ελληνικό μεσοπόλεμο είναι η εισαγωγή του θεσμού των κοινωνικών ασφαλίσεων. Η πρώτη σημαντική κρατική παρέμβαση σημειώθηκε με τον Ν. 2868/1922 όπου θεσπίστηκε η υποχρεωτικότητα της κοινωνικής ασφάλισης στους υπαλλήλους των αστικών περιοχών, σε μια χρονική περίοδο όπου η πλειοψηφία του πληθυσμού απασχολούνταν στην ύπαιθρο, εγκαινιάζοντας ταυτόχρονα μια κουλτούρα πολυδιάσπασης των ασφαλιστικών ταμείων. Δέκα χρόνια αργότερα, με τους Ν. 5733/1932 και Ν. 6298/1934, επιδιώχθηκε η ενοποίηση της ασφαλιστικής πολιτικής μέσω της σύστασης του Ιδρύματος Κοινωνικών Ασφαλίσεων (Ι.Κ.Α.) το οποίο εν τέλει λειτούργησε το 1937, επί δικτατορίας Ιωάννη Μεταξά. Οι βασικές αρχές του Ι.Κ.Α. ήταν επηρεασμένες από την προσέγγιση του προτύπου Μπίσμαρκ.

Η ανάπτυξη μέτρων κοινωνικής πρόνοιας, την ίδια περίοδο, ήταν εξαιρετικά περιορισμένη σε μια χώρα με διευρυμένα προβλήματα φτώχειας και περιθωριοποίησης. Η σύσταση του Πατριωτικού Ιδρύματος Κοινωνικής Προστασίας και Αντιλήψεως (ΠΙΚΠΑ) το 1914 ή η διοργάνωση ορισμένων δράσεων κοινωνικής αρωγής για θύματα πολέμου, ανάπηρους, χήρες και ορφανά αποτελούν τα κύρια σημεία. Σημαντικότερη στιγμή της κοινωνικής πρόνοιας στον ελληνικό μεσοπόλεμο, από κάθε άποψη, ήταν η επείγουσα διαχείριση των προσφύγων της Μικράς Ασίας. Το Υπουργείο Υγιεινής, Πρόνοιας και Αντιλήψεως και η στοχευμένη σύσταση της επιτροπής αποκατάστασης προσφύγων (Ε.Α.Π.), με τη συνδρομή της Κοινωνίας των Εθνών, επεδίωξαν να δώσουν, σε μια χώρα με ανύπαρκτες κοινωνικές και στεγαστικές υποδομές, άμεσες λύσεις σε ένα κατεπείγον κοινωνικό πρόβλημα. Παράλληλα, η απόπειρα του Βενιζέλου για τη σύσταση ενός εθνικού συστήματος υγείας, εν μέσω της επιδημίας του Δάγκειου Πυρετού, μπλοκαρίστηκε από αντιπολιτευτικές και συντεχνιακές αντιδράσεις στερώντας από τη μεσοπολεμική ελληνική κοινωνία την επίτευξη ενός σημαντικού βήματος κοινωνικής προόδου. Τα χρόνια που θα ακολουθούσαν, παρά τις σημαντικές διαβαθμίσεις, δεν ξέφυγαν αξιοσημείωτα από την ασταθή λογική που θεμελιώθηκε στον ελληνικό μεσοπόλεμο.

Η μετεμφυλιακή περίοδος βρήκε την ελληνική κοινωνία ρημαγμένη και πολιτικά διχασμένη με στίγματα από τις σκληρές διώξεις των δεξιών κυβερνήσεων εις βάρος των πολιτών με αριστερά φρονήματα.

Σε αυτή την κοινωνικοπολιτική συγκυρία, επελέγη η διαμόρφωση ενός ιδιότυπου κοινωνικού σχηματισμού βασιζόμενου στη μικρή ιδιοκτησία και την αποφυγή προλεταριοποίησης των εργατικών στρωμάτων. Η ασφυκτική αποτροπή κοινωνικών διεκδικήσεων δεν προσέφερε μεγάλα περιθώρια αναπνοής στην κοινωνική πολιτική σε ένα καθεστώς, ούτως ή άλλως, καχεκτικής δημοκρατίας. Αυτή η κατεύθυνση ευνοήθηκε από τους χαμηλούς ρυθμούς εκβιομηχάνισης και, ευρύτερα, από το σχήμα εξάρτησης από τα μητροπολιτικά κέντρα αντανακλώντας τις αρνητικές επιπτώσεις της καπιταλιστικής ανάπτυξης στις χώρες της Περιφέρειας.

Μέχρι τη μεταπολίτευση, οι περιορισμένες κοινωνικές μεταρρυθμίσεις, όπως ο Ν. 1846/1951, αναδείκνυαν τη σαθρή βάση του ασφαλιστικού συστήματος που εκ γενετής παρήγαγε δημοσιονομικά ελλείμματα. Με τον Ν. 4169/1961, τέσσερις δεκαετίες έπειτα από τη θεμελίωση των κοινωνικών ασφαλίσεων, θεσμοθετήθηκε η ασφαλιστική κάλυψη των αγροτών μέσω της σύστασης του Οργανισμού Γεωργικών Ασφαλίσεων (Ο.Γ.Α.) με χρηματοδότηση από τη γενική φορολογία. Παράλληλα, άλλες παρεμβάσεις στο πεδίο της κοινωνικής πρόνοιας διαποτίστηκαν από τη λογική της φιλανθρωπίας και μιας θρησκόληπτης ηθικής με έντονα στοιχεία κοινωνικού στιγματισμού.

Η αποκατάσταση της αστικής δημοκρατίας, κατά τη μεταπολίτευση, αποτέλεσε τομή για τη σύγχρονη ιστορία του τόπου μας. Ταυτόχρονα, συμβόλισε και τη σπουδαιότερη ανάταση της κοινωνικής πολιτικής, μέχρι τις μέρες μας, κάτι που όμως δεν συνυφάνθηκε με τάσεις εξορθολογισμού των δομικών στρεβλώσεών της. Η αποκατάσταση των πολιτικών δικαιωμάτων οδήγησε, σύντομα, και σε μια ορισμένη μορφή εκπλήρωσης και των κοινωνικών δικαιωμάτων. Η εκλογική νίκη του Πανελλήνιου Σοσιαλιστικού Κινήματος (ΠΑ.ΣΟ.Κ.) το 1981 σηματοδότησε την ικανοποίηση ουσιαστικών κοινωνικών αιτημάτων και την επέκταση του κοινωνικού κράτους για την κάλυψη νευραλγικών κοινωνικών αναγκών. Η ίδρυση του Εθνικού Συστήματος Υγείας (Ε.Σ.Υ), η χρηματική και πληθυσμιακή διεύρυνση του συστήματος κοινωνικής ασφάλειας, η βελτίωση της εργατικής νομοθεσίας, ο Νόμος Πλαίσιο Κλάδη-Πανούση για τον εκδημοκρατισμό της Ανώτατης Εκπαίδευσης, η μεταρρύθμιση του οικογενειακού δικαίου, υπήρξαν ορισμένες από τις υψηλότερες κορυφές που κατέκτησε η κοινωνική πολιτική στην Ελλάδα.

Δυστυχώς, οι νίκες αυτές δεν συνοδεύτηκαν από τον σεβασμό των κυβερνήσεων στις θυσίες των Ελλήνων φορολογούμενων.

Αντίθετα, η εκτροφή φαινομένων πολιτικής διαφθοράς και πελατειακών σχέσεων μεταξύ υψηλών κυβερνητικών κλιμακίων και οικονομικών ελίτ, ο δημοσιονομικός εκτροχιασμός των ασφαλιστικών ταμείων – συχνά μέσω της υφαρπαγής αποθεματικών τους από το ίδιο το κράτος – η έντονη ανισότητα στην απόλαυση κοινωνικών παροχών εις όφελος των ισχυρών επαγγελματικών ομάδων και εις βάρος εκείνων που τις είχαν μεγαλύτερη ανάγκη, στέρησαν την περίοδο ακμής του κοινωνικού κράτους στη χώρα μας τη δημιουργία ενός βιώσιμου και μακροπρόθεσμου συμβολαίου κοινωνικής δικαιοσύνης με σεβασμό στην ιδιότητα του πολίτη.

Κατά τις τελευταίες τρεις δεκαετίες η εγχώρια κοινωνική πολιτική οδηγήθηκε σε μια τάση σύγκλισης με το ευρωπαϊκό κοινωνικό μοντέλο μέσα από το ευρύτερο εγχείρημα της διαδικασίας της ευρωπαϊκής ολοκλήρωσης. Η πορεία αυτή εκτυλίχθηκε με διαβαθμίσεις άλλοτε ηπιότερων, αλλά μεθοδικών, εκπτώσεων στην κοινωνική προστασία και άλλοτε με βίαιο και απότομο τρόπο. Η τριετής διακυβέρνηση της Νέας Δημοκρατίας υπό την πρωθυπουργία του Κωνσταντίνου Μητσοτάκη επεδίωξε να θέσει το ελληνικό κράτος στη τροχιά της νεοφιλελεύθερης κυριαρχίας. Αυτή η πολιτική σήμανε, μεταξύ άλλων, τη γενικευμένη απόπειρα περικοπών στο κοινωνικό κράτος με επίκεντρο την ασφαλιστική μεταρρύθμιση του 1992, καθώς και μια σειρά ιδιωτικοποιήσεων δημόσιων υποδομών.

Η οκταετία της σοσιαλδημοκρατικής διακυβέρνησης Σημίτη (1996-2004) ταυτίστηκε με το σχέδιο του κρατικού εκσυγχρονισμού, την είσοδο της χώρας μας στην Οικονομική Νομισματική Ένωση (Ο.Ν.Ε.) και, ευρύτερα, τον ενστερνισμό των αξιών που καλλιεργήθηκαν στους κόλπους της Ευρωπαϊκής Ένωσης. Η επίδραση αυτών των ευρύτερων επιδιώξεων στην άσκηση κοινωνικής πολιτικής ήταν σημαντική. Αφενός, ένα φάσμα παρεμβάσεων για τον σεβασμό της ετερότητας, όπως η εξάλειψη έμφυλων, φυλετικών και θρησκευτικών διακρίσεων, επηρεάστηκε έντονα από τον εξευρωπαϊσμό των κοινωνικών πολιτικών. Αφετέρου, ο ενστερνισμός των κοινωνικών κατευθύνσεων της Ευρωπαϊκής Ένωσης, συχνά μονοδιάστατα για την απορρόφηση χρηματοδοτικών κονδυλίων, οδήγησε σε μια συγκεκαλυμμένη αναδιάταξη του συστήματος κοινωνικής προστασίας. Η εξατομίκευση της ευθύνης των ευάλωτων ομάδων για την κοινωνική τους κατάσταση συντελέστηκε μέσα σε ήδη εξελισσόμενο σχέδιο νεοφιλελεύθερης διακυβέρνησης. Μέτρα όπως οι ενεργητικές πολιτικές απασχόλησης και κατάρτισης ή η ευελιξία στην αγορά εργασίας μεθοδεύτηκαν εκείνη την περίοδο και λειτούργησαν προπαρασκευαστικά για την κανονικοποίηση τους στο τοπίο των αλλεπάλληλων κρίσεων της τελευταίας δεκαετίας. Οι δημοσιονομικοί εκτροχιασμοί και τα αδιέξοδα που διογκώθηκαν στη δεκαετία του 2000, παρά τις εξαγγελίες για επανίδρυση του κράτους από τις Κυβερνήσεις Καραμανλή, μας οδήγησαν στον προθάλαμο της σημερινής ζοφερής πραγματικότητας.

Η οικονομική κρίση και οι πολιτικές λιτότητας που επιβλήθηκαν για τη διαχείριση της από την Τρόικα και τις μνημονιακές κυβερνήσεις έθεσαν την κοινωνική πολιτική στον βωμό των προγραμμάτων διάσωσης. Η όξυνση των κοινωνικών προβλημάτων συμπορεύθηκε με την αποδιάρθρωση του ελληνικού συστήματος κοινωνικής προστασίας γενικεύοντας τα φαινόμενα κοινωνικής επισφάλειας και οξύνοντας δραματικά τις κοινωνικές ανισότητες. Το ξήλωμα ενός προβληματικού, αλλά υπαρκτού, διχτυού ασφαλείας έθεσε, και εξακολουθεί να θέτει, τον κίνδυνο της πτώσης των αυξανόμενα ευάλωτων πολιτών στο απόλυτο κενό. Η κρίση στην κοινωνική πολιτική πριν την οικονομική κρίση καλλιέργησε ευνοϊκές συνθήκες για τη διαμόρφωση ενός τοπίου ελαστικών εργασιακών σχέσεων και χαμηλών εισοδηματικών απολαβών, ιδιαίτερα για τους νέους, ενός ασφαλιστικού συστήματος προνοιακής υφής για όσους εργαζόμενους δεν μπορούν να καταφύγουν στην ιδιωτική ασφάλιση και ενός υπολειμματικού πλέγματος κοινωνικής υποστήριξης για τις ομάδες που καταλήγουν στα πρόθυρα της εξαθλίωσης, όπως οι άστεγοι και οι πρόσφυγες, με αναβαθμισμένο υποκατάστατο τις ΜΚΟ. Έναν αιώνα μετά την ασταθή διαδρομή του ελληνικού κοινωνικού κράτους, μια μεταπολίτευση δεν αρκεί για να σταθεί όρθιο.

*Ο Νίκος Κουραχάνης είναι Επίκουρος Καθηγητής Κοινωνικής Πολιτικής και Στέγασης, Τμήμα Κοινωνικής Πολιτικής, Πάντειο Πανεπιστήμιο.