Ευρωπαϊκό Σύστημα Ασύλου: Τι πρέπει να κάνει η Ελλάδα για να συμμορφωθεί;

Τι είναι το Κοινό Ευρωπαϊκό Σύστημα Ασύλου (ΚΕΣΑ/CEAS); Η μεταρρύθμιση αυτή, περιορίζει το δικαίωμα στο άσυλο; Θα διευρυνθεί η δυνατότητα διοικητικής κράτησης των ανθρώπων που θέλουν να αιτηθούν άσυλο μετά την εφαρμογή του ΚΕΣΑ, και τι θα σημάνει αυτό για τους ανθρώπους και τα δικαιώματά τους; Τι πρέπει να κάνει η Ελλάδα για να συμμορφωθεί με το Νέο Σύμφωνο;

Η RSA – Refugee Support Aegean απαντά σε 11 κρίσιμα ερωτήματα.

1. Τι είναι το Κοινό Ευρωπαϊκό Σύστημα Ασύλου (ΚΕΣΑ/CEAS);

Η Ευρωπαϊκή Ένωση (ΕΕ) αποκαλεί από το 1999 ως Κοινό Ευρωπαϊκό Σύστημα Ασύλου (ΚΕΣΑ) όλο το πλέγμα της νομοθεσίας της για την μεταχείριση των ανθρώπων που ζητούν άσυλο. Με την τελευταία τροποποίηση που εγκρίθηκε το 2024, μετά από οκτώ χρόνια διαπραγματεύσεων, που έχει γίνει γνωστή ως «Νέο Σύμφωνο για τη Μετανάστευση και το Άσυλο», το ΚΕΣΑ περιέχει τουλάχιστον δέκα νομικά κείμενα. Οι κανόνες αυτοί ρυθμίζουν κυρίως ποιοι/ες αναγνωρίζονται ως πρόσφυγες (Κανονισμός αναγνώρισης) και με ποιες διαδικασίες (Κανονισμός διαδικασιών ασύλου), τι δικαιώματα έχουν όσο περιμένουν να κριθεί το αίτημά τους (Οδηγία υποδοχής) και αφού γίνει δεκτό (Κανονισμός αναγνώρισης), και ποια χώρα της ΕΕ έχει την ευθύνη να εξετάσει το αίτημά τους και να τους παρέχει προστασία (Κανονισμός διαχείρισης ασύλου και μετανάστευσης).

2. Η ύπαρξη ενός Κοινού Ευρωπαϊκού Συστήματος Ασύλου σημαίνει ότι όλες οι διαδικασίες (άσυλο, υποδοχή, ένταξη κλπ.) θα είναι οι ίδιες σε κάθε ευρωπαϊκή χώρα και ότι κάθε αιτούντας/ούσα άσυλο έχει τις ίδιες ευκαιρίες και δυνατότητες;

Θεωρητικά ναι, αλλά όχι στην πράξη. Πολλοί κανόνες, ακόμη και με τη νέα μορφή του ΚΕΣΑ από το 2024, είναι εξαιρετικά ασαφείς και αφήνουν ευρύτατη διακριτική ευχέρεια στα κράτη της ΕΕ να διαμορφώσουν τις διαδικασίες ασύλου τους.

Ακόμη και με κοινή νομοθεσία, όμως, η μεταχείριση των προσφύγων εξακολουθεί να διαφέρει σοβαρά στις χώρες της ΕΕ, οι οποίες εφαρμόζουν τους ίδιους κανόνες με εντελώς διαφορετικό τρόπο στην πράξη. Ενδεικτικά, οι πιθανότητες να λάβει καθεστώς προστασίας ο ίδιος πρόσφυγας μπορεί να διαφέρουν δραματικά από τη μία χώρα στην άλλη.

3. Η μεταρρύθμιση αυτή, περιορίζει το δικαίωμα στο άσυλο;

Ναι, περιορίζεται το θεμελιώδες δικαίωμα στο άσυλο. Οι νέοι κανόνες του ΚΕΣΑ αυξάνουν κατά πολύ τον κίνδυνο να απορρίπτονται χωρίς εξέταση τα αιτήματα ασύλου των προσφύγων και να επιστρέφονται σε χώρες όπου κινδυνεύουν, για γραφειοκρατικούς λόγους που δεν σχετίζονται με την ανάγκη τους για προστασία.

Στις διαδικασίες ασύλου, τα κράτη θα μπορούν να αρνηθούν να εξετάσουν την αίτηση αν κρίνουν, μεταξύ άλλων, ότι ο πρόσφυγας δεν ζήτησε άσυλο εντός σύντομης προθεσμίας από την έκδοση προηγούμενης απόφασης απέλασης («απαράδεκτο»), ή επειδή δεν εμφανίστηκε στην προσωπική συνέντευξη ή δεν απάντησε σε ερωτήσεις που του τέθηκαν κατά τη διάρκεια της συνέντευξης («σιωπηρή ανάκληση»). Με την απόρριψη της αίτησης ασύλου, θα εκδίδουν υποχρεωτικά απόφαση απέλασης. Οι λόγοι αυτοί περιστέλλουν το δικαίωμα στο άσυλο και μπορούν να λειτουργήσουν προσχηματικά για μαζικές απορρίψεις.

4. Τι είναι οι διαδικασίες συνόρων, που διευρύνονται με το νέο ΚΕΣΑ, και τι επιπτώσεις έχουν;

Οι διαδικασίες συνόρων είναι ταχύρρυθμες διαδικασίες που λαμβάνουν χώρα στα σύνορα μιας χώρας, και εξετάζουν μια αίτηση ασύλου μόνο ως προς το αν είναι παραδεκτή, και όχι ως προς την ουσία της, εκτός από συγκεκριμένες περιπτώσεις (ταχύρρυθμη διαδικασία). Οι διαδικασίες αυτές, που ήδη μπορούν να εφαρμόσουν οι χώρες της ΕΕ στα εξωτερικά σύνορά τους, προβάλλονται στο ΚΕΣΑ ως φίλτρο με το οποίο απορρίπτονται γρήγορα οι απαράδεκτες ή σαφώς αβάσιμες αιτήσεις ασύλου. Με τους νέους κανόνες, γίνεται υποχρεωτική η εφαρμογή τους σε ορισμένες κατηγορίες αιτήσεων, όπως αυτές των ανθρώπων που προέρχονται από χώρες με ποσοστό αναγνώρισης ίσο ή χαμηλότερο του 20%, ανεξάρτητα από το αν οι άνθρωποι θα βρίσκονται όντως στα σύνορα. Η εφαρμογή τους παραμένει προαιρετική για άλλες κατηγορίες, όπως οι αιτήσεις που απορρίπτονται λόγω της έννοιας της «ασφαλούς τρίτης χώρας».

Οι διαδικασίες συνόρων συνεπάγονται εξαιρετικά σύντομες προθεσμίες και μειωμένες διαδικαστικές εγγυήσεις για τους αιτούντες, οι οποίοι διαμένουν ή κρατούνται σε δομές στα σύνορα, συχνά μακριά από στοιχειώδεις υπηρεσίες. Οι αρνητικές επιπτώσεις των διαδικασιών συνόρων στην ποιότητα της εξέτασης των αιτημάτων ασύλου καταγράφονται συστηματικά. Στην Ελλάδα αφορούν μεγάλο μέρος του προσφυγικού πληθυσμού, εφόσον κατά παράβαση του προηγούμενου ΚΕΣΑ εφαρμόζονται ήδη διαδικασίες συνόρων στο σύνολο των ανθρώπων που φτάνουν στα νησιά του Ανατολικού Αιγαίου.

5. Τι είναι η «ασφαλής τρίτη χώρα» και πώς διευρύνεται η έννοια στο νέο ΚΕΣΑ;

Σύμφωνα με το ΚΕΣΑ, τα κράτη της ΕΕ μπορούν να αρνηθούν να εξετάσουν μία αίτηση ασύλου στην ουσία της και να την απορρίψουν ως απαράδεκτη, εφόσον κρίνουν ότι ο πρόσφυγας θα μπορούσε να ζητήσει και να λάβει προστασία σε μία χώρα εκτός της ΕΕ, η οποία πληροί ορισμένα κριτήρια ασφαλείας και άρα θεωρείται «ασφαλής τρίτη χώρα».

Οι νέοι κανόνες διευρύνουν σημαντικά την έννοια της «ασφαλούς τρίτης χώρας». Αρχικά, αποδυναμώνουν τις προϋποθέσεις ασφαλείας. Ενδεικτικά, μια τρίτη χώρα θα μπορεί να θεωρηθεί ασφαλής για επιστροφή, ακόμα κι αν δεν είναι ασφαλής για τους δικούς της πολίτες, ενώ θα αρκεί η παροχή «αποτελεσματικής προστασίας» ακόμη και χωρίς να έχει κυρώσει η χώρα τη Σύμβαση της Γενεύης του 1951 για το καθεστώς των προσφύγων.  Επιπλέον, για τους σκοπούς των επιστροφών, χώρες που έχουν συνάψει σχετικές συμφωνίες με την ΕΕ, θα θεωρείται αυτόματα ότι πληρούν τα κριτήρια ασφαλείας. Αυτό, στην πραγματικότητα, εισάγει εξαιρέσεις από τις διεθνείς συμβάσεις προστασίας των προσφύγων και των δικαιωμάτων τους. Ακόμα, προβλέπεται ότι θα μπορούν να επιστραφούν άτομα σε ασφαλή τμήματα μη ασφαλών, συνολικά, χωρών, και τέλος προβλέπεται η επιστροφή συγκεκριμένων κατηγοριών προσώπων (βάσει εθνικότητας ή φύλου) σε χώρες που μπορεί να μην θεωρούνται γενικά ασφαλείς. Οι ρυθμίσεις αυτές δεν είναι σύμφωνες με το διεθνές προσφυγικό δίκαιο και τα ανθρώπινα δικαιώματα, όπως έχει επισημάνει η RSA.

6. Τι σημαίνει πλασματική είσοδος στην ΕΕ, και ποιες θα είναι οι επιπτώσεις της στους αιτούντες άσυλο;

Το ΚΕΣΑ εισάγει ως κομβική έννοια ένα αμφιλεγόμενο πλάσμα δικαίου (νομικό τέχνασμα), σύμφωνα με το οποίο οι άνθρωποι που υπάγονται στις διαδικασίες συνόρων θεωρείται νομικά ότι δεν έχουν εισέλθει στο έδαφος των κρατών της ΕΕ, παρά τη φυσική παρουσία τους στο έδαφος αυτό. Η «πλασματική είσοδος» συνεπάγεται μαζική – άρα αυθαίρετη – στέρηση της ελευθερίας των αιτούντων άσυλο στις διαδικασίες συνόρων και περιορισμό της πρόσβασής τους σε βασικά δικαιώματα και διαδικασίες. Ταυτόχρονα, σημειώνουμε ότι οι συγκεκριμένες επιπτώσεις της έννοιας δεν διευκρινίζονται στα κείμενα, αφήνοντας χώρο για πολλαπλές ερμηνείες και πρακτικές.

Το πλάσμα δικαίου εφαρμόζεται, δε, όχι μόνο στα σύνορα ενός κράτους αλλά και σε «οποιαδήποτε ενδεδειγμένη και κατάλληλη τοποθεσία» στην οποία μπορεί να επιλέξει μία χώρα να υλοποιήσει διαδικασίες συνόρων. Επομένως, ένας πρόσφυγας που έχει φτάσει αρχικά σε κάποιο ελληνικό νησί, μπορεί στη συνέχεια να μεταφερθεί στην ενδοχώρα της Ελλάδας και από εκεί να μετεγκατασταθεί στην Γαλλία και παρ’ όλα αυτά να θεωρείται νομικά ότι δεν έχει εισέλθει στην Ευρώπη, όσο εκκρεμεί η διαδικασία εξέτασης του αιτήματος ασύλου του.

7. Θα διευρυνθεί η δυνατότητα διοικητικής κράτησης των ανθρώπων που θέλουν να αιτηθούν άσυλο μετά την εφαρμογή του ΚΕΣΑ, και τι θα σημάνει αυτό για τους ανθρώπους και τα δικαιώματά τους;

Ναι, οι νέοι κανόνες του ΚΕΣΑ διευρύνουν τη δυνατότητα των κρατών να επιβάλλουν διοικητική κράτηση στους αιτούντες/ούσες άσυλο, ειδικά στις λεγόμενες «διαδικασίες συνόρων», αν και θεωρητικά επαναλαμβάνουν την πάγια αρχή ότι η κράτηση επιτρέπεται μόνο σε εξαιρετικές περιπτώσεις. Η κράτηση θα επιβάλλεται και σε οικογένειες με παιδιά, μολονότι δεν είναι ποτέ, φυσικά, στο βέλτιστο συμφέρον του παιδιού η στέρηση της ελευθερίας του για λόγους μεταναστευτικής πολιτικής.

Στην πράξη, όπως έχουμε ήδη δει, οι κανόνες αυτοί συνεπάγονται αυθαίρετη στέρηση της ελευθερίας για διοικητικούς λόγους και εγκλωβισμό σε απάνθρωπες συνθήκες για τους ανθρώπους που ζητούν προστασία στην ΕΕ. Επιπλέον, φέρνουν μεγαλύτερα εμπόδια στην πρόσβασή τους σε ενημέρωση, νομική εκπροσώπηση και βασικές υπηρεσίες μέχρι να κριθεί το αίτημα ασύλου τους.

8. Τι πρέπει να κάνει η Ελλάδα για να συμμορφωθεί με το Νέο Σύμφωνο;

Πέραν των αναγκαίων αλλαγών στη νομοθεσία της Ελλάδας, αναμένεται να ενταθεί το φαινόμενο των κλειστών καμπς, ιδίως στις περιοχές – τόσο στα νησιά όσο και στην ενδοχώρα – όπου η Ελλάδα θα εφαρμόσει τη διαδικασία συνόρων και την έννοια της «πλασματικής εισόδου».

Παράλληλα, πρέπει να λάβουμε υπόψιν ότι πολλοί κανόνες του ΚΕΣΑ που ισχύουν εδώ και δεκαετίες, όπως η υποχρέωση παροχής συνθηκών υποδοχής για την αξιοπρεπή διαβίωση των ανθρώπων που ζητούν άσυλο, συνεχίζουν να παραβιάζονται συστηματικά στην Ελλάδα. Οι παραβιάσεις αυτές είναι πιθανό να οξυνθούν δεδομένης της αδιαφάνειας των νέων διαδικασιών και του μεγάλου αριθμού ανθρώπων σε καθεστώς κράτησης.

9. Ως πρόσφυγας/ισσα, με ποιους τρόπους θα μπορείς να πάρεις ταξιδιωτικά έγγραφα, να επανενωθείς με την οικογένειά σου στην Ελλάδα μετά την εφαρμογή του ΚΕΣΑ;

Η μεταρρύθμιση του ΚΕΣΑ δεν αλλάζει τους κανόνες για την επανένωση των προσφύγων με μέλη της οικογένειάς τους στην Ελλάδα, οι οποίοι ωστόσο παραμένουν ιδιαίτερα αυστηροί, ενώ αποκλείουν πλήρως τους κατόχους επικουρικής προστασίας από το δικαίωμα οικογενειακής επανένωσης. Ίδιοι παραμένουν και οι κανόνες για τη χορήγηση ταξιδιωτικών εγγράφων σε όσους παίρνουν καθεστώς προστασίας στην Ελλάδα.

10. Αν εφαρμοστεί το ΚΕΣΑ, πώς θα μπορούσε να επηρεαστεί το δικαίωμα νομικής υποστήριξης των αιτούντων άσυλο και η στήριξη τους από την Κοινωνία των Πολιτών;

Το ΚΕΣΑ προβλέπει πλέον την υποχρέωση των κρατών να παρέχουν στους αιτούντες και τις αιτούσες άσυλο δωρεάν «νομική καθοδήγηση» από την αρχή της διαδικασίας ασύλου, αν και υπάρχουν ασάφειες στα νομικά κείμενα ως προς το τι ακριβώς περιλαμβάνει και από ποιον παρέχεται η καθοδήγηση. Ωστόσο, η διεύρυνση των διαδικασιών συνόρων και της αυθαίρετης κράτησης, όπως αναφέρθηκε παραπάνω, αναπόφευκτα θα έχει σοβαρές αρνητικές συνέπειες για την πρόσβαση των ανθρώπων σε δικηγόρο και νομική υποστήριξη. Σε συνδυασμό με τους αυστηρούς ελέγχους εισόδου σε χώρους κράτησης, οι άνθρωποι αυτοί θα βρεθούν πρακτικά σε απομόνωση, χωρίς ουσιαστική πρόσβαση στην απαραίτητη νομική βοήθεια για να ανταποκριθούν σε ιδιαίτερα πολύπλοκες διαδικασίες.

Παράλληλα, η εμπλοκή της κοινωνίας των πολιτών, που μέχρι τώρα έχει παίξει καθοριστικό ρόλο στην υποστήριξη των αιτούντων άσυλο, ενδέχεται να περιοριστεί δραματικά. Η σημασία της παρουσίας τρίτων στους χώρους κράτησης είναι αναμφισβήτητη, καθώς διασφαλίζει την παρακολούθηση των διαδικασιών με στόχο την προστασία των δικαιωμάτων των αιτούντων άσυλο και την πρόσβασή τους σε αξιόπιστη ενημέρωση.

Αξίζει επίσης να σημειωθεί ότι στις Κλειστές Ελεγχόμενες Δομές (ΚΕΔ) των νησιών του Ανατολικού Αιγαίου, που δεν αποτελούν τυπικά χώρους κράτησης αλλά ελεγχόμενης εισόδου/εξόδου, ήδη επικρατούν αυστηροί έλεγχοι στην είσοδο και πρόσβαση οργανώσεων αλλά και δημοσιογράφων/ερευνητών.

11. Η εφαρμογή του ΚΕΣΑ θα σημαίνει ότι άλλες ευρωπαϊκές χώρες θα επιστρέφουν περισσότερους πρόσφυγες στην Ελλάδα;

Το νέο ΚΕΣΑ διευκολύνει τις απελάσεις προς χώρες πρώτης εισόδου όπως η Ελλάδα, τόσο των ανθρώπων που έχουν υποβάλλει σε εκείνες αίτημα ασύλου (Κανονισμός διαχείρισης ασύλου και μετανάστευσης) όσο και αυτών που έχουν ήδη αναγνωριστεί εκεί ως πρόσφυγες (Κανονισμός διαδικασιών ασύλου).

(α) Για τους πρόσφυγες που έχουν περάσει από την Ελλάδα, μετά την καταγραφή αίτησης ασύλου σε άλλη χώρα της ΕΕ, θα στέλνουν μόνο μία «κοινοποίηση» για την ανάληψη ευθύνης. Θα έχουν, επίσης, μεγαλύτερες προθεσμίες για να πραγματοποιήσουν την επιστροφή των προσφύγων.

(β) Όσο για τους πρόσφυγες που έχουν αναγνωριστεί στην Ελλάδα που μεταβαίνουν σε άλλη χώρα της ΕΕ και ζητούν εκ νέου άσυλο, τα κράτη θα μπορούν πλέον να απορρίπτουν τέτοιες αιτήσεις χωρίς εξέταση επί της ουσίας και χωρίς προηγούμενη συνέντευξη για τους λόγους για τους οποίους οι πρόσφυγες εγκατέλειψαν την Ελλάδα.

Τέλος, οι κανόνες του Κώδικα Συνόρων Σένγκεν, που προβλέπουν πλέον τη δυνατότητα διμερών συμφωνιών για να απελαύνονται άμεσα άνθρωποι μεταξύ χωρών εντός του Χώρου Σένγκεν, δεν μπορούν να εφαρμοστούν στην περίπτωση όσων ζητούν άσυλο, σύμφωνα με τον νόμο.