Τα αδιέξοδα της ΕΕ και η “Ευρωπαϊκή Πολιτική Κοινότητα” του Μακρόν

Στις 9 Μαΐου ο Γάλλος Πρόεδρος Εμανουέλ Μακρόν αξιοποίησε την ομιλία του ενώπιον του Ευρωκοινοβουλίου στο Στρασβούργο για την Ημέρα της Ευρώπης (η οποία συμπίπτει χρονικά με την Ημέρα της Αντιφασιστικής Νίκης, μια σύμπτωση που έχει τη σημασία της, ιδίως το έτος 2022) για να διατυπώσει μια «καινοτόμα» πρόταση για τον επανασχεδιασμό του πολιτικού χάρτη της ευρωπαϊκής ηπείρου.

Ειδικότερα, πρότεινε έναν οργανισμό, μια «νέα ευρωπαϊκή πολιτική κοινότητα» που θα έδινε στην Ουκρανία (και σε άλλες εκτός της ΕΕ ευρωπαϊκές χώρες) μια στενότερη σχέση με την τελευταία, χωρίς να είναι κράτη-μέλη. Η εκδήλωση συνέπεσε με την τελετή λήξης της Διάσκεψης για το Μέλλον της Ευρώπης, μια διαδικασία ενδοσκόπησης της ΕΕ που ήταν, επίσης, πνευματικό τέκνο του Μακρόν.

Ωστόσο, ο Γάλλος ηγέτης ήταν εξαιρετικά φειδωλός ως προς τις λεπτομέρειες της πρότασης του. Σε μια πρώτη ανάγνωση, φαινόταν να εμφορείται από την επιθυμία να βρεθεί μια λύση για την κατεστραμμένη από τον πόλεμο Ουκρανία, η οποία έχει ζητήσει (απαιτήσει είναι ίσως ακριβέστερο) μια γρήγορη ένταξη στην ΕΕ μετά τη ρωσική εισβολή. Ο Μακρόν αναφέρθηκε στη «νόμιμη και θεμιτή επιθυμία του λαού της Ουκρανίας, όπως και της Μολδαβίας και της Γεωργίας, για ένταξη στην Ευρωπαϊκή Ένωση».

Συγχρόνως, όμως, φάνηκε να διαψεύδει τις ελπίδες του Κιέβου για μια fast track διαδικασία -οπωσδήποτε, χωρίς να είναι ο μόνος Ευρωπαίος ηγέτης σε αυτό. Πράγματι, όπως επεσήμανε, ακόμα κι αν η Ουκρανία γινόταν επίσημα υποψήφια προς ένταξη χώρα αύριο, η όλη διαδικασία θα κρατούσε χρόνια, πιθανώς αρκετές δεκαετίες. Και το αποτέλεσμα θα ήταν αβέβαιο. Αρκεί να δει κανείς την περίπτωση της υποψήφιας (κατ’ όνομα, τουλάχιστον) Τουρκίας. Εκτός αν έπεφταν κατακόρυφα τα πολιτικά και οικονομικά κριτήρια ένταξης, κάτι που θα είχε ανυπολόγιστες συνέπειες για την ήδη βαριά κλονισμένη εσωτερική συνοχή της ΕΕ και το κύρος του κοινοτικού κεκτημένου.

Μια όχι και τόσο νέα ιδέα

Δεν είναι η πρώτη φορά που προτείνεται μια παρόμοια οργάνωση των σχέσεων της ΕΕ με τις υπόλοιπες ευρωπαϊκές χώρες, πράγμα που δείχνει ότι η ιδέα καθ’ αυτή έχει αξία και δυνητικά λύνει ένα υπαρκτό ζήτημα: Η Ευρώπη δεν περιορίζεται στην ΕΕ, είναι τόσο απλό. Μέχρι σήμερα, αυτό το γεγονός αντιμετωπίζεται μάλλον αποσπασματικά και με διαφορετικούς τρόπους, είτε στο πλαίσιο της προενταξιακής διαδικασίας, είτε με συμφωνίες σύνδεσης, τελωνειακής ένωσης και ούτω καθεξής είτε με ad hoc συμφωνίες, όπως στις περιπτώσεις της Νορβηγίας, της Ελβετίας και της Βρετανίας.

Μια συνολική ρύθμιση που θα προσέφερε ένα ευέλικτο σχήμα συνεργασίας με κοινούς κανόνες και διαδικασίες θα απλοποιούσε αρκετά τα πράγματα και θα μπορούσε να είναι ένα νέο μοντέλο για την ευρωπαϊκή ολοκλήρωση τον 21ο αιώνα. Από αυτήν την άποψη, ίσως μεγαλύτερο ενδιαφέρον παρουσιάζει μια αποστροφή του λόγου του Μακρόν που αφήνει να εννοηθεί ότι η πολιτική του κοινότητα θα ήταν ανοιχτή ακόμα και στο Ηνωμένο Βασίλειο: Αυτός ο νέος ευρωπαϊκός οργανισμός θα επέτρεπε «στα δημοκρατικά ευρωπαϊκά έθνη που τηρούν τις αξίες μας» να βρουν νέο χώρο για τη μεταξύ τους πολιτική συνεργασία στους τομείς της ασφάλειας, της ενέργεια, των μεταφορών, των επενδύσεων, των υποδομών και της κυκλοφορίας των ανθρώπων, ενώ η ένταξη σε αυτήν δεν θα προδίκαζε τη μελλοντική ένταξη στην ΕΕ ούτε θα ήταν κλειστή «σε κράτη που έχουν αποχωρήσει». Αυτό παρουσιάζει μεγάλο ενδιαφέρον, δεδομένου ότι ήταν ακριβώς οι απαιτήσεις της Βρετανίας να απολαύσει κάποια από τα προνόμια της ιδιότητας του κράτους-μέλους, αποφεύγοντας τις αντίστοιχες υποχρεώσεις που οδήγησαν στο Brexit. Εάν η πολιτική κοινότητα του Μακρόν υπήρχε το 2016, τα πράγματα ίσως να ήταν διαφορετικά.

Ωστόσο, η πρόταση δεν είναι χωρίς προβλήματα, ιδίως δεδομένης της σημερινής ασάφειας της, η οποία, εν τούτοις, μπορεί να διορθωθεί στο μέλλον. Τα σημαντικότερα εμπόδια που θα αντιμετωπίσει, όμως, είναι πολιτικά, όχι δομικά. Ήδη ο Μακρόν προσπάθησε να πείσει για την ιδέα του τον Γερμανό Καγκελάριο Όλαφ Σολτς, ο οποίος φάνηκε να την καλωσορίζει ευγενικά αλλά «επιφυλακτικά». Η βασικότερη αντίρρηση των Γερμανών (και όχι μόνο) είναι ότι η ευρωπαϊκή πολιτική κοινότητα θα μπορούσε να ερμηνευθεί ως υποκατάστατο της ένταξης, τόσο από τις χώρες των Δυτικών Βαλκανίων, όσο και από την Ουκρανία (και τη Μολδαβία και τη Γεωργία, όλες τους «προβληματικές» περιπτώσεις για διαφορετικούς λόγους). Οι δε αντιδράσεις των χωρών που φιλοδοξούν να ενταχθούν στην ΕΕ ήταν χαρακτηριστικά παγωμένες, με πρώτο το Κίεβο που την απέρριψε ως μια «παραχώρηση προς τη Ρωσία».

Προσπάθεια εύρεσης διεξόδου

Πάντως, το πρόβλημα της ουκρανικής ένταξης στην ΕΕ δεν είναι το μόνο που αντιμετωπίζει η ΕΕ σε αυτή τη φάση -ούτε καν το σημαντικότερο. Ήδη στο μετα-πανδημικό οικονομικό τοπίο και πριν ξεσπάσει ο ρωσο-ουκρανικός πόλεμος, ο Μακρόν, μαζί με τον Ιταλό πρωθυπουργό Μάριο Ντράγκι και αρκετούς άλλους ηγέτες της ΕΕ, πίεζε για μια μόνιμη «χαλάρωση» του Συμφώνου Σταθερότητας και Ανάπτυξης, ώστε να επιτρέπονται εξαιρέσεις επί συγκεκριμένων κατηγοριών δαπανών. Το Παρίσι έχει επίσης διατυπώσει την ιδέα της δημιουργίας ενός νέου χρηματοπιστωτικού μέσου, παρόμοιου με το Ταμείο Ανάκαμψης, για τη χρηματοδότηση επενδύσεων στην ψηφιακή και πράσινη μετάβαση ή την άμυνα και για την άμβλυνση των επιπτώσεων από την άνοδο των τιμών της ενέργειας. Οι Γερμανοί, επικεφαλής της γνωστής ομάδας των «Φειδωλών» μέχρι στιγμής απορρίπτουν αυτά τα αιτήματα.

Ο πόλεμος στην Ουκρανία έχει μεγεθύνει αυτά τα προβλήματα, δημιουργώντας συγχρόνως και νέα. Η συνέχιση του πολέμου για μεγάλο χρονικό διάστημα και η εξέλιξη στα πεδία των μαχών ξεκάθαρα δεν είναι κάτι που περίμεναν οι ευρωπαϊκές κυβερνήσεις. Η επιλογή της ΕΕ να συνταχθεί πλήρως και ανεπιφύλακτα με τις ΗΠΑ σε μια λογική «στρατηγικής ήττας» της Ρωσίας την έχει εγκλωβίσει σε μια δύσκολη θέση που βλάπτει την ίδια περισσότερο από τον «εχθρό». Οι κυρώσεις δεν φαίνεται να έχουν κάποιο αποτέλεσμα ως προς τη διάθεση της Μόσχας να συνεχίσει τον πόλεμο, έχουν όμως συνέπειες για τις ήδη τραυματισμένες ευρωπαϊκές οικονομίες. Η περίπτωση της πληρωμής του φυσικού αερίου μέσω του μηχανισμού που ουσιαστικά επέβαλε το Κρεμλίνο είναι ενδεικτική μιας εξαιρετικά προβληματικής κατάστασης που χειροτερεύει κάθε μέρα που συνεχίζεται ο πόλεμος. Αυτή είναι η συνέπεια της απουσίας μιας αυτόνομης ευρωπαϊκής πρωτοβουλίας για την κατάπαυση του πυρός και την έναρξη ειρηνευτικών διαπραγματεύσεων για τη συνολική διευθέτηση του ουκρανικού ζητήματος πάνω στη βάση των Συμφωνιών του Μινσκ, όταν ακόμα υπήρχε το περθώριο για κάτι τέτοιο. Η Ευρώπη τώρα είναι σαν να έχει μπει βαθιά σε ένα «λαγούμι», δεν μπορεί να βγει από εκεί που μπήκε και η μόνη της επιλογή είναι να συνεχίσει να σκάβει με την ελπίδα ότι θα βρει μια άλλη έξοδο.

Η Γαλλία, η Γερμανία και η Ιταλία δείχνουν να το αντιλαμβάνονται αυτό. Οι δειλές και ανεπαρκείς νύξεις τους για την επιστροφή στο τραπέζι των διαπραγματεύσεων αντιμετωπίζονται, όμως, σαν δείγμα ηττοπάθειας και κατευνασμού της Μόσχας. Κάποιοι υπέρμαχοι του «πολέμου μέχρι την τελική ουκρανική νίκη» διατείνονται ότι οι ηγέτες της Δυτικής Ευρώπης ανησυχούν για το τι θα μπορούσε να συμβεί εάν «η Ουκρανία νικήσει και ταπεινώσει τη Ρωσία». Αυτός είναι ο λόγος, σύμφωνα με αυτήν την κάπως αλλόκοτη ανάγνωση της πραγματικότητας, για τον οποίο ορισμένες πρωτεύουσες της Δυτικής Ευρώπης (δηλαδή, το Παρίσι, το Βερολίνο και η Ρώμη) ευνοούν μια διπλωματική επίλυση της σύγκρουσης, ακόμη κι αν αυτό κοστίσει στην Ουκρανία την απώλεια κάποιων εδαφών -κάτι που, εν τούτοις, αρχίζει σιγά-σιγά να υπαινίσσεται ακόμα και το ΝΑΤΟ. Απώλεια εδαφών που ίσως θα μπορούσε να είχε αποφευχθεί ή έστω περιοριστεί σημαντικά, εάν οι μάχες είχαν διακοπεί τις πρώτες μέρες του πολέμου.

Φυγή προς τα εμπρός ή άσκηση ματαιότητας;

Μέσα σε όλα αυτά, η Διάσκεψη για το Μέλλον της Ευρώπης, παρουσίασε την τελική της έκθεση για τη μεταρρύθμιση του τρόπου με τον οποίο λειτουργεί η ΕΕ, συμπεριλαμβανομένης της αναθεώρησης των Συνθηκών. Η πανδημία θα μπορούσε να θεωρηθεί υπεύθυνη για το γεγονός ότι η Διάσκεψη ελάχιστα ακούστηκε κατά τη διάρκεια των εργασιών της, αλλά αυτό θα ήταν απλά μια εύκολη δικαιολογία. Ο πραγματικός λόγος είναι ότι, στην πραγματικότητα, ελάχιστο ενδιαφέρον υπάρχει για μια ουσιαστική αλλαγή του τρόπου λειτουργίας της ΕΕ και ακόμα λιγότερη όρεξη για την έναρξη ενός νέου κύκλου διακρατικών διαπραγματεύσεων για να αλλάξουν οι Συνθήκες -οι οποίες αναθεωρήθηκαν τελευταία φορά με τη Συνθήκη της Λισαβόνας, η οποία ακολούθησε το φιάσκο του Ευρωσυντάγματος. Ακόμα, όμως, κι αν υπήρχε, αυτό δεν θα εκφραζόταν μέσα από μια μάλλον επικοινωνιακού χαρακτήρα διαδικασία όπως αυτή που ακολουθήθηκε, προκειμένου να δοθεί το σύνθημα της «συμμετοχής των Ευρωπαίων πολιτών». Οι τελευταίοι αντιλαμβάνονται, στη συντριπτική τους πλειοψηφία, ακριβώς το μέγεθος της συμμετοχής και της επιρροής τους στη διαδικασία λήψης αποφάσεων στην ΕΕ.

Αυτό δεν φαίνεται, βέβαια, να πτοεί το Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο. Συγκεκριμένα, το Κοινοβούλιο, μετά τη λήξη των εργασιών της Διάσκεψης, ενέκρινε με συντριπτική πλειοψηφία ένα ψήφισμα που καλεί τους ηγέτες της ΕΕ να συγκαλέσουν μια Ευρωπαϊκή Συνέλευση προκειμένου να τροποποιηθούν «επειγόντως» οι Ευρωπαϊκές Συνθήκες. Στόχος τους, μεταξύ άλλων: Να δοθεί στο Κοινοβούλιο το «δικαίωμα πρότασης, τροποποίησης ή κατάργησης νομοθεσίας», δηλαδή η νομοθετική πρωτοβουλία που σήμερα διαθέτει μόνο η Ευρωπαϊκή Επιτροπή και, το σημαντικότερο, να καταργηθούν οι κανόνες που απαιτούν ομοφωνία της ΕΕ σε ορισμένες αποφάσεις, συμπεριλαμβανομένης της επιβολής κυρώσεων.

Η συζήτηση για τη μεταρρύθμιση των Συνθηκών επανέρχεται τακτικά από το 2008, αλλά από πουθενά δεν προκύπτει ότι το πρόβλημα στη λειτουργία της ΕΕ εντοπίζεται στο νομικό της πλαίσιο και ότι μπορεί να λυθεί με επιμέρους αλλαγές κάποιων άρθρων και διαδικασιών. Ειδικά το θέμα της ομοφωνίας στο Συμβούλιο είναι εξαιρετικά ευαίσθητο και το (θεωρητικό, έστω) ενδεχόμενο κατάργησης του εθνικού βέτο σε ζητήματα εξωτερικής πολιτικής και ασφάλειας θα έπρεπε να απασχολεί περισσότερο και τη σημερινή ελληνική κυβέρνηση: Δεν είναι καθόλου βέβαιο ότι κάτι τέτοιο θα εξυπηρετούσε τα συμφέροντα και τις θέσεις της Ελλάδας σε μια σειρά από κρίσιμα ζητήματα, με πρώτο, φυσικά, τις ελληνοτουρκικές σχέσεις. Ούτε πρέπει να θεωρείται δεδομένο ότι θα έλυνε το πρόβλημα εσωτερικής συνοχής της ΕΕ. Πώς, αλήθεια, είναι δυνατόν να αναγκαστεί ένα (θεωρητικά κυρίαρχο) κράτος να εφαρμόσει μια πολιτική, την οποία το ίδιο θεωρεί βλαπτική για τα εθνικά του συμφέροντα ή για την ασφάλειά του, επειδή έτσι αποφάσισε το Συμβούλιο κατά πλειοψηφία; Το πιθανότερο είναι ότι κάτι τέτοιο θα οδηγούσε σε ακόμη μεγαλύτερη διχόνοια και πολυδιάσπαση, όχι λιγότερη. Η λύση στο πρόβλημα της ΕΕ είναι περισσότερη ευελιξία, όχι ακαμψία.

Τώρα εναπόκειται στους ηγέτες της ΕΕ να αποφασίσουν εάν θα ξεκινήσει η σχετική διαδικασία. Αλλά στην πραγματικότητα, η αλλαγή των Συνθηκών και η κατάργηση της ομοφωνίας θα απαιτούσε κι αυτή consensus, δηλαδή ομοφωνία, κάτι που επί του παρόντος φαίνεται εξαιρετικά απίθανο. Ήδη αρκετές κυβερνήσεις της ΕΕ έχουν ξεκαθαρίσει ότι αντιτίθενται σε ένα «πρόωρο» πρότζεκτ αναθεώρησης των Συνθηκών, υποστηρίζοντας ότι η κίνηση θα αποσπάσει την προσοχή του μπλοκ από πιο πιεστικά και άμεσα ζητήματα (ένα επιχείρημα που δεν στερείται βάσης). Ένα άλλο επιχείρημα κατά του ανοίγματος του συγκεκριμένου κουτιού της Πανδώρας (που, επίσης, δεν στερείται βάσης) είναι ότι πρόκειται για μια μακρόχρονη και επίπονη διαδικασία διακυβερνητικών διαπραγματεύσεων που ενδέχεται να δημιουργήσει κάθε είδους απρόβλεπτους πολιτικούς κινδύνους, συμπεριλαμβανομένων των δημοψηφισμάτων. Εάν αυτό εκτροχίασε το Ευρωσύνταγμα το 2005 και παραλίγο να εκτροχιάσει τη Λισαβόνα το 2008, οι πιθανότητες να ξανασυμβεί το 2023 ή το 2014 είναι μάλλον αυξημένες.

Το σημαντικότερο, όμως, είναι ότι η ΕΕ θα μπορούσε κάλλιστα να εφαρμόσει πολλές από τις προτάσεις των πολιτών στη Διάσκεψη, αλλά και να προχωρήσει σε σημαντικές αλλαγές πολιτικής χωρίς μεγαλεπήβολες αλλαγές στις Συνθήκες -που ούτως ή άλλως είναι μάλλον απίθανες. Το έχει αποδείξει αρκετά πρόσφατα, με την ενεργοποίηση της γενικής ρήτρας διαφυγής, τη «δημιουργική ευελιξία» στην ερμηνεία του καταστατικού της ΕΚΤ και τη θέσπιση του Ταμείου Ανάκαμψης NextGenerationEU. Μια παρόμοια ρεαλιστική και πρακτική προσέγγιση θα ήταν ενδεχομένως πολύ χρησιμότερη και αποτελεσματικότερη.

Ωστόσο, ο Εμανουέλ Μακρόν έχει μεγάλα σχέδια για την Ευρώπη. Και δεν μπορεί να αντισταθεί στον πειρασμό μιας πρωτοβουλίας που θα αντανακλά το grandeur της Γαλλίας -και το δικό του, παρεμπιπτόντως.

* Γιάννης Γούναρης, Δικηγόρος, LLM London School of Economics, Διδάκτωρ Νομικής ΕΚΠΑ – Η ανάλυση περιλαμβάνεται στο 6ο Δελτίο Διεθνών & Ευρωπαϊκών Εξελίξεων του Ινστιτούτου Εναλλακτικών Πολιτικών ΕΝΑ που δημοσιεύεται στο www.enainstitute.org