Η Σημασία των Υποδομών για την Ανάπτυξη και οι Παράγοντες που τις Επηρεάζουν

Συγγραφείς της μελέτης είναι οι Δρ. Θεόδωρος Σταματίου, Ανώτερος Οικονομολόγος και Δρ. Στυλιανός Γώγος, Ερευνητής Οικονομολόγος.

Περίληψη Μελέτης

Από τα πρώτα μεγάλα έργα υποδομών στην Ελλάδα το τελευταίο τέταρτο του 19ου αιώνα, την 20ετή οικονομική ανασυγκρότηση-επέκταση των δεκαετιών του 1950 και του 1960 και τον εκσυγχρονισμό των υποδομών στις δεκαετίες του 1990 και του 2000, οι επενδύσεις στις υποδομές (infrastructure investment) είχαν δυναμικό ρόλο στην ανάπτυξη της ελληνικής οικονομίας. H εμπειρία απέδειξε ότι οι επενδύσεις σε υποδομές δημιουργούν μεγάλα οφέλη στην οικονομία και συνιστούν αναγκαία -αν και όχι ικανή- συνθήκη για τη δημιουργία ενός ανθεκτικού και βιώσιμού υποδείγματος μεγέθυνσης.

Σύμφωνα με τη βιβλιογραφία, η πολλαπλασιαστική επίδραση στην οικονομία από τις επενδύσεις σε υποδομές είναι εμφανώς μεγαλύτερη στη μακροχρόνια από ό,τι στη βραχυχρόνια περίοδο. Το κεφάλαιο που συσσωρεύεται αποδίδει πρωτογενώς προϊόν σε βάθος χρόνου αλλά δημιουργεί και οικονομίες κλίμακος και φάσματος για άλλες δραστηριότητες. Το εν λόγω αποτέλεσμα είναι σημαντικό για τις σημερινές ανάγκες της ελληνικής οικονομίας που εστιάζονται κυρίως στη διεύρυνση των παραγωγικών δυνατοτήτων της (production possibilities frontier). Κατά τη διάρκεια της περιόδου κατασκευής των έργων υποδομών δημιουργούνται οφέλη υπό τη μορφή ενίσχυσης της ζήτησης και της απασχόλησης σε κλάδους που συνδέονται άμεσα και έμμεσα με την κατασκευαστική δραστηριότητα. Ωστόσο, καθυστερήσεις και ατέλειες στην παραγωγή των έργων δύνανται να οδηγήσουν σε μικρότερο ή ακόμα και σε αρνητικό πολλαπλασιαστικό αποτέλεσμα.

Οι επενδύσεις σε υποδομές ενισχύουν το εμπόριο αγαθών και υπηρεσιών, οδηγούν στη διάχυση και ενσωμάτωση τεχνολογιών αιχμής στον παραγωγικό ιστό, παράγουν οφέλη για τις περιφέρειες, θωρακίζουν την οικονομία και την κοινωνία έναντι μεγάλων και απρόβλεπτων κρίσεων (σε ενέργεια, τρόφιμα, φάρμακα και στρατιωτικό εξοπλισμό), αναδεικνύουν τα γεωγραφικά πλεονεκτήματα της χώρας και, τέλος, βελτιώνουν την ποιότητα ζωής των πολιτών τόσο στα μεγάλα αστικά κέντρα,  όσο και την ύπαιθρο.

Τα έργα υποδομών, αφότου ολοκληρωθούν και δοθούν προς χρήση στο κοινό, απαιτούν πόρους για τη συντήρησή τους και, ενίοτε, την αναβάθμισή τους στο μέλλον. Με αυτόν τον τρόπο διασφαλίζεται η εύρυθμη λειτουργία τους. Στην περίπτωση που δεν πραγματοποιηθούν αυτές οι επενδύσεις ή είναι ελλιπείς, τα έργα υποδομών φθείρονται και απαρχαιώνονται με αποτέλεσμα η χρήση τους να γίνεται κοστοβόρα και αναποτελεσματική. Επιπρόσθετα, όταν οι καθυστερήσεις στην παράδοση των έργων επαναλαμβάνονται συχνά ή όταν τα έργα χαρακτηρίζονται διαρκώς από κακοτεχνίες, καλλιεργούνται προσδοκίες ότι αυτό θα συμβαίνει και στο μέλλον με αποτέλεσμα να δημιουργείται αβεβαιότητα ως προς τα προσδοκώμενα οφέλη από τη χρήση των υποδομών.

Βάσει των επίσημων στοιχείων αποδεικνύεται ότι οι πόροι που οδηγήθηκαν στις υποδομές κατά τη διάρκεια της κρίσης χρέους μειώθηκαν ή, σε κάποιους επί μέρους τομείς, παρέμειναν στάσιμοι, με αποτέλεσμα τη συρρίκνωση του κεφαλαιουχικού εξοπλισμού και του δυνητικού προϊόντος της οικονομίας. Εξαιρώντας τις επενδύσεις των θεσμικών τομέων των νοικοκυριών (κυρίως κατοικίες) και των χρηματοοικονομικών επιχειρήσεων, η μείωση του πάγιου κεφαλαίου της ελληνικής οικονομίας από το 2011 μέχρι το 2023 ανήλθε στα €40,2 δισεκ. σε τρέχουσες τιμές, με το 24,0% εξ’ αυτών (€9,6 δισεκ.) να προέρχεται από τον θεσμικό τομέα της γενικής κυβέρνησης. Λαμβάνοντας υπόψιν ότι η μερίδα του λέοντος των επενδύσεων της γενικής κυβέρνησης ανήκει στα έργα υποδομών, η προαναφερθείσα πτώση του δημόσιου κεφαλαίου αντανακλά κυρίως τη συρρίκνωση του κεφαλαίου των υποδομών, στοιχείο που αποτελεί πηγή αρνητικών εξωτερικών οικονομιών. Βάσει μιας αριθμητικής άσκησης υπολογίζεται: πρώτον, οι δημόσιες επενδύσεις θα πρέπει να υπερβαίνουν το 3,3% του ΑΕΠ ετησίως, έτσι ώστε το κεφάλαιο της γενικής κυβέρνησης να εισέλθει σε ανοδική τροχιά, και δεύτερον, οι δημόσιες επενδύσεις θα πρέπει να μεγεθύνονται με έναν μέσο ετήσιο ρυθμό της τάξης του 4,4% έτσι ώστε σε 10 χρόνια να έχουν ανακτηθεί οι απώλειες του δημόσιου κεφαλαίου κατά τη διάρκεια της κρίσης χρέους. Επιπροσθέτως, θα πρέπει να αυξηθούν και οι ιδιωτικές επενδύσεις σε υποδομές ώστε να ανακτηθούν οι σχετικές απώλειες.

Σημαντική πρόκληση στην προσπάθεια ενίσχυσης των υποδομών κατά την τρέχουσα χρονική περίοδο αποτελεί η έντονη έλλειψη εργαζομένων στις κατασκευές. Ο υποκλάδος των υποδομών θα πρέπει να ανταγωνιστεί με τους υπόλοιπους υποκλάδους των κατασκευών για την προσέλκυση εργαζόμενων, σε μια περίοδο μάλιστα που βρίσκονται εν εξελίξει πολλά μεγάλα έργα υποδομών σε όλη την ελληνική επικράτεια. Στην κατασκευή δρόμων, σιδηροδρομικών γραμμών και κοινωφελών έργων, η απασχόληση από τα 33,8 χιλ. άτομα το 2009, διαμορφώθηκε στα 16,9 χιλ. άτομα το 2020 (-16,9 χιλ. άτομα).

Επιπροσθέτως, στη μεταπανδημική περίοδο, μετά και τον πόλεμο στην Ουκρανία και την συνεπακόλουθη ενεργειακή κρίση, το κατασκευαστικό κόστος σε όρους υλικών έχει αυξηθεί σημαντικά. Αν και δεν υπάρχουν αναλυτικά στοιχεία για το κατασκευαστικό κόστος στις υποδομές, χρησιμοποιώντας ως προσέγγιση τον δείκτη κόστους κατασκευής νέων κτηρίων κατοικιών της ΕΛΣΤΑΤ, καταγράφεται μια σωρευτική ενίσχυση το δ’ τρίμηνο 2023 σε σύγκριση με το δ’ τρίμηνο 2019 κατά 21,0% (25,9% στα υλικά και 12,9% στις αμοιβές εργασίας).

Το πλαίσιο δράσεων για τον μετασχηματισμό του αναπτυξιακού υποδείγματος της χώρας παρέχεται από το πρόγραμμα “Ελλάδα 2.0 και την Έκθεση Πισσαρίδη”, που εστιάζουν σε βραχυπρόθεσμες ενέργειες χρηματοδοτούμενες από το Ταμείο Ανάκαμψης και μακροπρόθεσμα σχέδια για την τόνωση της ανάπτυξης με διατηρήσιμο τρόπο αντίστοιχα. Τα κείμενα αναφέρονται και στις υποδομές, με έμφαση στη βελτίωση των μεταφορικών υποδομών. Η Έκθεση Πισσαρίδη αναγνωρίζει την ανάγκη ενίσχυσης των μεταφορικών υποδομών της Ελλάδας, εστιάζοντας κυρίως στη βελτίωση των οδικών και των σιδηροδρομικών μεταφορών και των λιμενικών υποδομών.

Η εμπειρική ανάλυση των επενδύσεων σε κατασκευές εκτός κατοικιών στην Ελλάδα αποκαλύπτει σημαντικές βραχυπρόθεσμες και μακροχρόνιες σχέσεις μεταξύ των επενδύσεων και επιλεγμένων μακροοικονομικών μεταβλητών. Οι ξένες άμεσες επενδύσεις έχουν θετική συσχέτιση με τις επενδύσεις σε κατασκευές, ενώ το περιθώριο αποδόσεων των ομολόγων συνδέεται αρνητικά, υποδηλώνοντας τη σημασία της εξωτερικής χρηματοδότησης και του κινδύνου χώρας. Οι δαπάνες της γενικής κυβέρνησης και η αλληλεπίδρασή τους με τις ξένες άμεσες επενδύσεις έχουν μικρή αλλά στατιστικά σημαντική επίδραση, υποδηλώνοντας την ανάγκη για συνεκτική οικονομική πολιτική. Η ανάλυση καταδεικνύει την ανάγκη για περαιτέρω διερεύνηση και συνεχή παρακολούθηση των μακροοικονομικών συνθηκών που επηρεάζουν τις επενδύσεις στον συγκεκριμένο τομέα.

Η επισκόπηση των ευκαιριών χρηματοδότησης που προσφέρει η ΕΕ για την περίοδο 2021-2027 αποκαλύπτει την ιδιαίτερη έμφαση στις επενδύσεις σε υποδομές και αστική ανάπτυξη, με το Πολυετές Δημοσιονομικό Πλαίσιο και την πρωτοβουλία NGEU να παίζουν κεντρικό ρόλο. Οι πρωτοβουλίες της ΕΕ ενισχύουν την βιωσιμότητα της οικονομίας και την ψηφιακή ανάπτυξη, με την Ελλάδα να επωφελείται σημαντικά από αυτές για την ανάπτυξή της. Η συμβολή του τραπεζικού συστήματος στην προσπάθεια ανάκαμψης της χώρας ήταν σημαντική και αναμένεται να συνεχιστεί την επόμενη περίοδο, είτε αυτόνομα είτε ως συμπληρωματικό εργαλείο ως προς τις ευρωπαϊκές χρηματοδοτικές πρωτοβουλίες, προωθώντας την βιώσιμη ανάπτυξη. 

Οι βασικές προτάσεις πολιτικής της μελέτης μας συνοψίζονται παρακάτω:

• Επενδύσεις σε Φυσικές και Ψηφιακές Υποδομές: Προτεραιότητα στην ενίσχυση των φυσικών υποδομών (σιδηρόδρομος, οδικά δίκτυα, λιμένες, αεροδρόμια) και ταυτόχρονα στην επέκταση και στην αναβάθμιση των ψηφιακών υποδομών. Εστίαση στην συντήρηση και αναβάθμιση των υφιστάμενων υποδομών για τη διασφάλιση της βέλτιστης λειτουργίας τους.
• Διευκόλυνση των Ξένων Επενδύσεων: Δημιουργία ενός ευνοϊκού και διαφανούς περιβάλλοντος για ξένες επενδύσεις στον τομέα των υποδομών μέσω κινήτρων και μείωσης της γραφειοκρατίας.
• Ενίσχυση της Διασυνδεσιμότητας: Εστίαση σε έργα που βελτιώνουν τη διασυνδεσιμότητα μεταξύ αστικών και περιφερειακών κέντρων, καθώς και μεταξύ της Ελλάδας και άλλων χωρών, προκειμένου να αυξηθεί η ανταγωνιστικότητα της χώρας.
• Συνέργειες μεταξύ Δημοσίου και Ιδιωτικού Τομέα: Ενθάρρυνση των συνεργασιών δημοσίου-ιδιωτικού τομέα (ΣΔΙΤ) για την υλοποίηση και χρηματοδότηση μεγάλων έργων υποδομών, με σαφείς όρους και κατανεμημένους κινδύνους.
• Εκσυγχρονισμός του Νομικού Πλαισίου: Αναθεώρηση και εκσυγχρονισμός του νομικού πλαισίου που διέπει τις επενδύσεις σε υποδομές, ώστε να διευκολυνθεί η ταχύτερη υλοποίηση έργων και η επίλυση τυχόν διαφορών.
• Ισχυρή Δημοσιονομική Διαχείριση και Διαφάνεια: η ενίσχυση της δημοσιονομικής διαχείρισης και η προάσπιση της διαφάνειας είναι επιβεβλημένη, με στόχο, τόσο τη μείωση του κινδύνου χώρας, όσο και την ενίσχυση της επενδυτικής εμπιστοσύνης. Επιπλέον, η σταθερή παρακολούθηση των μακροοικονομικών δεδομένων θα εξασφαλίσει την άμεση προσαρμογή στις οικονομικές μεταβολές, ενισχύοντας την ανθεκτικότητα της οικονομίας
• Αξιοποίηση Δανειακών Κεφαλαίων του ΤΑΑ: Στρατηγική εστίαση στην αξιοποίηση των πόρων που διατίθενται μέσω του ΤΑΑ. Οι επιλεγμένες πρωτοβουλίες θα πρέπει να ενθαρρύνουν την ιδιωτική επένδυση, να προωθούν την απασχόληση και να συμβάλλουν στην ανάπτυξη της χώρας, ενώ παράλληλα θα είναι συμβατές με τους εθνικούς και ευρωπαϊκούς στόχους για βιωσιμότητα και ανθεκτικότητα.
• Σχεδιασμός Ανθεκτικών Υποδομών για την Αντιμετώπιση της Κλιματικής Κρίσης: Η σημασία των υποδομών για τη λειτουργία της οικονομίας είναι κρίσιμη, επιβάλλοντας την ανάγκη ενός σχεδίου για υποδομές που να ανταποκρίνονται στις προκλήσεις της κλιματικής κρίσης. Απαιτείται η αναγνώριση και ενίσχυση των υποδομών που απειλούνται από καιρικά φαινόμενα και ο σχεδιασμός νέων έργων για την πρόληψη μελλοντικών προβλημάτων, όπως η ερημοποίηση και η εξασφάλιση νερού.

Η εστίαση σε αυτές τις προτάσεις πολιτικής μπορεί να παρέχει τη βάση για δυναμική και βιώσιμη οικονομική ανάπτυξη, βελτιώνοντας ταυτόχρονα την ποιότητα ζωής των πολιτών και την ανταγωνιστικότητα της Ελλάδας.